Em termos de interpretação de normas, muito se diz sobre a “intenção do legislador” (mens legis). Mas, afinal, como chegar até ela? Dada a complexidade e o ritmo do processo legislativo e sua dimensão decisivamente política, percebemos o quão ilusória é a missão de encontrar uma vontade do “legislador”.
Em verdade, é o texto normativo que contempla o resultado do processo legislativo. A norma advém da interpretação do texto. Logo, os limites da interpretação residem justamente nos limites semânticos do texto. De nada adianta dizer que a intenção do legislador seria referir à cor azul se consta do texto legal “cor verde”.
Por isso, essa busca pela mens legis, por silêncios eloquentes e outros que tais representa um risco de apropriação subjetiva dos sentidos da lei.
Nesse sentido, com o intento de contribuir para evidenciar a inviabilidade de se chegar a uma vontade uníssona do “legislador” que criou a Lei nº 14.133/2021, apresentamos a seguir o histórico do longo e complexo processo legislativo que culminou na edição da Nova Lei de Licitações, sendo possível verificar que o texto final foi construído em um ambiente democrático e participativo por centenas de mãos guiadas pelas mais diversas intenções, pela necessária e salutar participação da sociedade, de segmentos civis e econômicos organizados, de juristas e especialistas em gestão pública.
Ora, foram quase oito anos de processo legislativo que contemplou, em termos contextuais, três Legislaturas, três Presidentes da República, um processo de impeachment presidencial e uma renovação parlamentar sem paralelos na eleição de 2018. Logo, não temos sequer um “único legislador”, mas vários legisladores, em todas as suas dimensões políticas e temporais.
Assim, buscamos apresentar ao leitor os elementos basilares para uma verdadeira “arqueologia” do processo legislativo, de modo a se identificar em qual etapa da tramitação houve, objetivamente, a inserção, alteração ou supressão de determinado texto, expressão ou dispositivo. Contudo, ainda assim, o objeto da análise serão os documentos existentes, jamais a mente e a “real vontade” dos legisladores.
HISTÓRICO DO PROCESSO LEGISLATIVO QUE CULMINOU NA EDIÇÃO DA LEI Nº 14.133/2021
A origem no Senado Federal (2013-2016)
A Lei nº 14.133, sancionada, promulgada e publicada no dia 1º de abril de 2021, teve sua origem no Congresso Nacional, especificamente, no Senado Federal, em maio de 2013 quando se deu a criação, pelo Ato do Presidente do Senado Federal nº 19, de 28/05/2013, da Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993)[1].
A partir do ato de constituição da referida Comissão Temporária, é importante observar que o escopo inicial do colegiado seria “debater e apresentar proposta de atualização e modernização da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993“. Ou seja, não havia uma intenção inicial no Senado Federal de se propor uma “nova” lei de licitações, substituindo, por completo, a famigerada Lei nº 8.666/1993.
Autuado como PLS nº 559/2013[2], o texto inicial da proposição foi apresentado pela Comissão Temporária em 23/12/2013[3].
Internamente, no Senado Federal, o PLS nº 559/2013 foi analisado pelas seguintes Comissões Permanentes: Constituição e Justiça (CCJ), Assuntos Econômicos (CAE) e Serviços de Infraestrutura (CI) e, ainda, pela Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional (CEDN), na qual foi apresentado, em 09/11/2016, mediante relatório do Senador Fernando Bezerra, substitutivo ao texto inicial da Comissão Temporária.
Submetido à apreciação do Plenário do Senado, após o recebimento de 56 (cinquenta e seis) emendas, enfim, em 13/12/2016, foi aprovado o texto final do PLS nº 559/2013[4], sendo encaminhado, em fevereiro de 2017, para análise da Câmara dos Deputados, onde foi autuado como PL nº 6.814/2017.
A tramitação na Câmara dos Deputados (2017-2019)
Considerando que a matéria do PL nº 6.814/2017[5] envolvia competência de mais de três comissões permanentes, nos termos do art. 34, II, do RICD, o Presidente da Câmara determinou a criação de “Comissão Especial” para análise da matéria. A Comissão Especial foi de fato criada em 27/02/2018, tendo como Presidente o Deputado Augusto Coutinho (SD/PE) e como Relator o Deputado João Arruda (PMDB/PR).
Em 28/02/2018, foi apresentado pelo Líder da Minoria na Câmara, Dep. José Guimarães (PT/CE) requerimento para apensação do PL nº 6.814/2017 ao PL nº 1.292/1995[6], tendo em vista que o art. 143, II, “b”, Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), determina a junção de projetos com temática conexa ou correlata, devendo ter precedência “a mais antiga sobre as mais recentes proposições“[7].
O requerimento foi deferido pela Mesa Diretora da Casa, que determinou o apensamento do PL nº 6.814/2017 ao agora principal PL nº 1.292/1995[8] e, ainda, alterou “o nome da Comissão Especial do Projeto de Lei n. 6.814/2017, para passar a se referir ao Projeto de Lei n. 1.292/1995, que encabeçará o bloco em apreciação“[9].
Após a realização de inúmeras audiências públicas, nas quais foram ouvidos especialistas sobre o tema e entidades interessadas, a Comissão Especial[10], em 05/12/2018, aprovou relatório do Deputado João Arruda contendo novo texto do projeto de lei[11], em substituição ao oriundo do Senado Federal.
O substitutivo apresentado pela Comissão Especial somente entrou em discussão no Plenário da Câmara na Legislatura seguinte. A matéria entra em regime de urgência[12] em razão da aprovação, em 12/03/2019, do Requerimento nº 9.087/2018 apresentado pelo Deputado Celso Maldaner[13]. Contudo, somente na sessão de 14/05/2019 inicia-se a discussão do PL nº 1.292/1995, sendo apresentadas, até a sessão de 06/04/2019, 117 emendas de Plenário[14].
Em razão do volume de emendas, o Deputado Augusto Coutinho foi designado como relator ad hoc em Plenário a fim de consolidar as proposições, sendo submetido um parecer reformulado geral na sessão de 17/06/2019[15].
Por força de acordos de lideranças, na sessão plenária de 25/06/2019, foi apresentado a Subemenda Substitutiva Global Reformulada de Plenário[16], aprovada como “texto-base”. Diante dos destaques apresentados, nas sessões realizadas nos dias 10, 11 e 17/09/2019, foi aprovado o texto definitivo do substitutivo do projeto pela Câmara dos Deputados, cuja redação final fora remetida ao Senado Federal em 10/10/2019[17].
A volta do texto ao Senado Federal e a aprovação definitiva do projeto (2020-2021)
Após o envio do substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados e a autuação do PL nº 4.253/2020[18], o Presidente do Senado Federal, em despacho datado de 02/12/2020, determinou o apensamento do PL nº 1.292/1995 aos PLS nº 163/1995 e nº 559/2013, tornando possível o retorno do texto (ou parte dele) então aprovado no SF em dezembro de 2016[19].
Tendo em vista a interrupção do funcionamento das comissões permanentes em razão do contexto da pandemia do COVID-19, não se mostrou viável a observância do roteiro originalmente previsto para a revisão do substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados, qual seja: Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), Comissão de Infraestrutura (CI) e Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Somente após o trâmite ordinário do PL, a matéria, devidamente debatida e refletida nas instâncias internas do Senado Federal, iria ao Plenário.
Conforme deliberado em reunião dos líderes partidários do Senado Federal realizada no dia 01/12/2020, acordou-se que o PL nº 4.253/2020 seria incluído diretamente na Ordem do Dia de 10/12/2020, sendo indicado como relator o Senador Antônio Anastasia (PSD/MG).
Em 10/12/2020, o Senador Antonio Anastasia apresentou seu parecer[20] (Parecer nº 181/2020-PLEN/SF), concluindo pela “constitucionalidade, juridicidade, boa técnica legislativa, regimentalidade e, no mérito, pela aprovação do Projeto de Lei nº 4.253, de 2020 (Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013)“, com indicação de emendas de redação e rejeição de alguns dispositivos do texto advindo da Câmara[21].
Na mesma data, mediante Sistema de Deliberação Remota[22], o relatório do Senador Antonio Anastasia foi aprovado, em votação simbólica, pelo Plenário do Senado Federal[23].
Ocorre que em razão do encerramento da sessão legislativa de 2020 e o advento do recesso parlamentar e tendo em vista a extensão do texto aprovado em 10/12/2020[24], a Presidência e a SGM, em comum acordo com o Senador Antonio Anastasia, resolveram, em atenção ao disposto no inciso V do art. 98 do RISF, realizar uma ampla revisão redacional e sistemática do texto para posterior submissão da “redação final”[25] ao Plenário da Casa[26].
Assim, com esteio nas normas regimentais, em 19/02/2021, foi apresentado o Parecer nº 10/2021, da Comissão Diretora, com a proposição de redação final[27], que, contudo, após atuação da Liderança do Governo no Senado Federal[28] e a interlocução de técnicos do Ministério da Economia, sob a coordenação do Senador Anastasia, foi republicado em 05/03/2021[29].
Enfim, em 10/03/2021, após esclarecimentos prestados pelo Senador Antonio Anastasia acerca da pertinência em se realizar um processo de revisão do texto para conferir a devida sistematicidade e organização[30][31], o Plenário do Senado Federal aprovou a “redação final” do PL nº 4.253/2020[32].
Sanção pela Presidência da República (2021)
Após a aprovação da “redação final”, os autógrafos do PL nº 4.253/2020 foram remetidos à Presidência da República em 12/03/2021[33].
Em 17/03/2021, o Primeiro-Secretário do Senado enviou à Presidência da República a Mensagem nº 65 apontando a existência de erro material no autógrafo do PL nº 4.253/2020, especificamente quanto à remissão legislativa no inciso II do art. 12[34].
Em 1º/04/2021, o PL nº 4.253/2020 é sancionado e promulgado como Lei nº 14.133, ocorrendo, na mesma data, a sua publicação em edição extra do Diário Oficial da União (edição nº 61-F)[35].
A derrubada de vetos pelo Congresso Nacional (2021)
Nos termos do §1º do art. 66 da Constituição Federal, na oportunidade da sanção do PL nº 4.253/2020 que deu origem à Lei nº 14.133/2021, o Presidente da República vetou 28 dispositivos, expondo, ao Congresso Nacional, as razões jurídicas e políticas dos vetos na Mensagem nº 118, de 1º/04/2021[36].
Atuado como “Veto nº 13”[37] após o recebimento da mensagem pela Mesa Diretora do Congresso Nacional, a matéria tramitou de acordo com o disposto nos arts. 104 a 106-D do Regimento Comum[38] (Resolução CN nº 1, de 1970).
Em face do que dispõe o §4º do mencionado art. 66 da Carta Magna, em sessão realizada no dia 1º/06/2021, o Congresso Nacional rejeitou, por maioria absoluta dos votos dos Senadores e Deputados, os vetos apostos ao §2º do art. 37, ao §1º do art. 54, ao §4º do art. 115 e ao §2º do art. 175.
Diante do envio dos autógrafos dos vetos derrubados à Presidência da República, em 10/06/2021, nos termos do §5º do art. 66 da CF, ocorre a promulgação[39] das “partes vetadas”, passando o §2º do art. 37, o §1º do art. 54, o §4º do art. 115 e o §2º do art. 175, a partir da data da respectiva publicação, a integrar a Lei nº 14.133/2021.
Portanto, com a publicação do ato de promulgação das partes
vetadas em 11/06/2021 tem-se, enfim, o marco final do processo legislativo que
deu origem à Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos.
[1] Os registros dos trabalhos da Comissão Temporária – Modernização da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993), incluindo as atas de reunião, audiências públicas e contribuição dos convidados, estão disponíveis no link: <https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-/materia/112987>.
[2] Para verificação da tramitação completa do PLS nº 559/2013 no Senado Federal, entre 2013 e 2016, vide: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/115926>.
[3] Texto inicial da Comissão Temporária disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=3800554&ts=1571777437193&disposition=inline>.
[4] Autógrafo enviado para a Câmara dos Deputados disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=4988596&ts=1571777487403&disposition=inline>.
[5] Para verificação do trâmite completo do PL nº 6.814/2017, vide: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2122766>.
[6] Disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1641978&filename=Tramitacao-PL+6814/2017>.
[7] Para maior compreensão acerca das implicações regimentais do apensamento do PL nº 6814/2017 ao PL nº 1.292/1995 vide: AMORIM, Victor. Perspectivas de tramitação do projeto da nova Lei de Licitações em seu retorno ao Senado Federal. Observatório da Nova Lei de Licitações, dez. 2019. Disponível em: <https://www.novaleilicitacao.com.br/2019/12/04/perspectivas-de-tramitacao-do-projeto-da-nova-lei-de-licitacoes-em-seu-retorno-ao-senado-federal/>.
[8] Para verificação do trâmite completo do PL nº 1.292/1995, vide: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=16526>.
[9] Disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1644950&filename=Despacho-PL+1292/1995-16/03/2018>.
[10] Os registros das atividades, audiências públicas e documentos da Comissão Especial estão disponíveis no link: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pl-6814-17-licitacoes>
[11] Substitutivo da Comissão Especial disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1698056&filename=SBT-A+1+PL129295+%3D%3E+PL+1292/1995>.
[12] Interessante observar, portanto, que, assim como observado durante a tramitação do PL nº 1.491/1991 (que originou a Lei nº 8.666/1993), a deliberação da “Casa Revisora” acerca do PL nº 1.292/1995 também se deu em regime de urgência. Para maiores detalhes, vide: AMORIM, Victor. O PL Nº 1.292/1995: até quando ficaremos presos ao “pecado original” do maximalismo legal?. Observatório da Nova Lei de Licitações, abr. 2020. Disponível em: <https://www.novaleilicitacao.com.br/2020/04/15/o-pl-no-1-292-1995-ate-quando-ficaremos-presos-ao-pecado-original-do-maximalismo-legal/>.
[13] Requerimento apresentado em 07/08/2018, mas aprovado pelo Plenário da Câmara na sessão de 12/03/2019 [<https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2182471>].
[14] Relação das emendas disponível no link: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_emendas?idProposicao=16526&subst=0>.
[15] Íntegra do parecer disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1765896&filename=Parecer-PL129295-17-06-2019>.
[16] Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1765930&filename=SSP+1+%3D%3E+PL+1292/1995>.
[17] Autógrafo do substitutivo disponível em: < https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1819580&filename=Tramitacao-PL+1292/1995>.
[18] Tramitação disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/145636>.
[19] Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/145636>.
[20] Além da equipe técnica do próprio Gabinete do Senador Anastasia, a análise do substitutivo e a formulação de ajustes e rejeições de dispositivos do texto da CD contou com a colaboração da Consultoria Legislativa e da Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal, incluindo importante participação do Coordenador do ONLL, Victor Amorim.
[21] Íntegra do parecer disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8911883&ts=1630419142231&disposition=inline>.
[22] “O chamado Sistema de Deliberação Remota (SDR) é uma solução tecnológica instituída por Ato da Comissão Diretora (ATD 7/2020), para viabilizar a discussão e a votação de matérias no Senado, com capacidade de atender a sessões conjuntas do Congresso Nacional, a ser usado exclusivamente em situações de guerra, convulsão social, calamidade pública, pandemia, colapso do sistema de transportes ou situações de força maior que impeçam ou inviabilizem a reunião presencial no edifício do Congresso ou em outro local físico” [fonte: Agência Senado – link: <https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/03/20/em-sessao-historica-senado-aprova-calamidade-publica-contra-covid-19>].
[23] Conteúdo da discussão e votação publicado no DSF, edição nº 182, de 11/12/2020 [disponível em: <https://legis.senado.leg.br/diarios/ver/105671?sequencia=15>].
[24] Para maior aprofundamento acerca do prazo para realização da elaboração da “redação final”, vide vídeo gravado pelo Coordenador do ONLL, Victor Amorim, disponível no Instagram: <https://www.instagram.com/tv/CMSgLfbjl5I/?utm_medium=copy_link>.
[25] Para esclarecimentos acerca da decisão pela elaboração da “redação final”, vide: <https://www.novaleilicitacao.com.br/2021/01/29/conheca-os-proximos-passos-do-pl-da-nova-lei-de-licitacoes-antes-do-envio-para-sancao-presidencial/>.
[26] Para maiores esclarecimentos acerca do assunto, vide: <https://www.novaleilicitacao.com.br/2021/02/19/confira-as-atualizacoes-do-processo-de-consolidacao-do-texto-do-projeto-da-nova-lei-de-licitacoes/>.
[27] Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/diarios/BuscaDiario?tipDiario=1&datDiario=20/02/2021&paginaDireta=43&indSuplemento=Nao&codSuplemento=&desVolumeSuplemento=&desTomoSuplemento=>.
[28] O Parecer nº 10/2021, da Comissão Diretora, chegou a entrar na pauta do Plenário em 23/02/2021, entretanto, foi retirado a pedido do Líder do Governo do Senado. Para maiores detalhes, vide: <https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/02/23/senado-adia-redacao-final-da-nova-lei-de-licitacoes>.
[29] Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8927841&ts=1630419143060&disposition=inline>.
[30] Acerca da repercussão do Parecer nº 10/2021, vide os posts de autoria do Coordenador do ONLL, Victor Amorim, publicados no Instagram em 08/03/2021: <https://www.instagram.com/p/CMK13T5DSXc/?utm_medium=copy_link> e <https://www.instagram.com/p/CMK5skkD1iY/?utm_medium=copy_link>.
[31] Vale destacar trecho da manifestação do Senador Antonio Anastasia registrada na sessão plenária de 10/03/2021 (DSF nº 26, de 2021): “O SR. ANTONIO ANASTASIA (PSD – MG. Como Relator.) – Muito obrigado, Presidente, uma vez mais, permita-me previamente agradecer as manifestações de apreço ao parecer que fizemos há pouco, mas me dirijo a V. Exa. para cumprimentá-lo pela iniciativa de pautar o tema tão importante da inserção da Comissão de Segurança Pública dentro da nossa estrutura procedimental legislativa do Senado Federal. Muito obrigado e meus cumprimentos, inclusive aos autores, especialmente ao Senador Roberto Rocha, o autor original. Mas, Sr. Presidente, a redação final da Lei de Licitações, que ora se aprova, hora se debate, decorreu exatamente da aprovação do projeto no início de dezembro do ano passado, depois de quase 20 anos de tramitação. E essa redação final, portanto, não foi uma redação simples como as demais. Nenhuma delas é simples, mas nessa, em especial, não só pelo tamanho da lei – uma lei que tem um número de quase 200 artigos –, também foi necessário serem alterados 135 dispositivos em termos de ajustes de redação para dar um sistema a essa norma que foi alterada no Senado: foi à Câmara, foi alterada e alterada de novo no Senado. Então, por isso, uma certa demora, mas eu queria fazer aqui o registro do trabalho excepcional da Secretaria-Geral da Mesa, que é responsável pela redação final, que fez isso de maneira muito esmerada, com a minha equipe do meu gabinete, que se desdobrou nisso de maneira muito empenhada – o Dr. Icaro em especial –, e também da Liderança do Governo, que trabalhou nisso de modo muito afiado juntamente com técnicos do Governo, para, de fato, nós não temos ali nenhuma dúvida, porque é uma lei muito importante, muito técnica. E a redação final tem que ficar clara, adstrita àquilo que no mérito nós votamos em dezembro. Então, dessa forma, eu queria tão somente fazer esse cumprimento, que é ato de justiça, a todas as equipes técnicas que se empenharam em apresentar essa redação, que não só está fidelíssima ao que foi votado, mas aperfeiçoa, sob o ponto de vista da redação – como o próprio nome diz, a redação final –, os institutos próprios da Lei de Licitações e Contratos, que certamente vão representar, num próximo futuro, uma renovação da gestão pública brasileira, pela sua agilidade, pela sua adequação e sobretudo pela sua modernidade e transparência“. [grifou-se]
[32] Autógrafo da “redação final” aprovada em 10/03/2021 disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8939312&ts=1630419141520&disposition=inline>.
[33] Mensagem nº 19, de 12/03/2021, da Presidência do SF, com o recebimento da Secretaria Geral da Presidência da República disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8915510&ts=1630419142779&disposition=inline>.
[34] Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8940567&ts=1630419141607&disposition=inline>.
[35] Disponível em: <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.133-de-1-de-abril-de-2021-311876884>.
[36] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Msg/VEP/VEP-118.htm>.
[37] A tramitação completa do Veto nº 13 está disponível no link: <https://www.congressonacional.leg.br/materias/vetos/-/veto/detalhe/14085>.
[38] Para melhor compreensão acerca da tramitação de vetos no Congresso Nacional, vide: <https://www.congressonacional.leg.br/materias/vetos/entenda-a-tramitacao-do-veto>.
[39] A publicação da promulgação das partes vetadas se deu no DOU em 11/06/2021.